ITECO.be

Mise en contexte, par Chafik Allal

En Algérie, parler de la terre est sacré : pour des raisons historiques que l’on peut aisément deviner, un étranger, aussi proche du pays et des gens soit-il, ne peut pas posséder de biens immobiliers ni fonciers. La peur historique d’une re-colonisation conjuguée à la crainte actuelle de l’accaparement de terres fait face et tient toujours lieu d’argument fort face à une élite bourgeoise capitaliste libérale et néo-libérale qui voudrait voir libéralisées les contraintes sur le foncier agricole et industriel en priorité. Les arguments de ce dernier camp tiennent en un mot d’ordre « ouverture économique » avec des leitmotivs connus et rabâchés de désintérêt des investisseurs, de blocage des investissements, et parfois même de xénophobie d’une telle loi de protection des terres au profit de la collectivité. Pour le moment, cette loi tient encore mais est attaquée de toutes parts au sein de l’élite —y compris de premiers ministres en fonction— mais des personnages forts au sein de l’état parmi lesquels le Président actuel placent cette loi derrière des lignes rouges de souveraineté à ne pas franchir. Pour comprendre l’évolution du foncier agricole algérien depuis l’indépendance d’un système collectiviste vers une privatisation de plus en plus présente, un retour sur les moments clés peut aider.

Longtemps ignorée, la propriété privée retrouve sa pleine consécration suite à des contraintes budgétaires induites par le choc pétrolier de 1996. Le désengagement de l’État de la sphère économique a fini par aboutir à une privatisation de plus en plus assumée dont le couronnement sera inscrit dans l’article 37 de la Constitution de 1996 consacrant la liberté de commerce et d’industrie. Le processus n’obéit cependant pas à une maturation socio-économique interne mais à des injonctions externes qui se faisaient de plus en plus pressantes au lendemain de l’accord de confirmation conclu avec le Fonds monétaire international en mai 1994. Le dispositif de privatisation entrepris sous le contrôle périodique de performance exercé par les experts du Fonds monétaire international reste toutefois fortement affecté par les pesanteurs administratives et bureaucratiques internes puisque le rôle de l’Etat répartiteur de rente et superviseur de l’accumulation privée – qu’il s’agisse de la sphère foncière, commerciale ou industrielle —n’en demeure pas moins essentiel. Si un tel schéma arrive à son terme, jamais bourgeoisie n’aura été aussi organiquement liée à un État paradoxalement volontariste et anticapitaliste.

Le corpus juridique de l’Algérie indépendante fait apparaître la réhabilitation récente, précaire et d’essence rentière, du droit de la propriété privée. C’est une réhabilitation timorée et nourrie d’ambiguïtés, qui vient contester la prééminence longtemps célébrée de la propriété publique, fondement de justice et d’égalité sociale [1]. La première constitution de l’État algérien, promulguée le 10 septembre 1963, n’aborde pas la question de la propriété, qu’elle soit privée ou publique. Adopté à l’unanimité à Tripoli en juin 1962, le Projet de programme pour la réalisation de la révolution démocratique populaire, plus couramment appelé Charte de Tripoli, ignore la question de la propriété. Il rappelle « l’expropriation massive des terres, le refoulement systématique des Algériens vers les régions incultes, la spoliation et le pillage des richesses naturelles du pays et des biens nationaux » avant de recenser leurs victimes : « les paysans pauvres, principales victimes de l’expropriation foncière, du cantonnement et de l’exploitation colonialistes (…) les ouvriers agricoles permanents ou saisonniers, les khammès et les petits métayers, auxquels peuvent s’ajouter les tout-petits propriétaires ».

La bourgeoisie est explicitement condamnée car « porteuse d’idéologies opportunistes dont les caractéristiques principales sont le défaitisme, la démagogie, l’esprit alarmiste, le mépris des principes et le manque de conviction révolutionnaire, toutes choses qui font le lit du néo-colonialisme ». C’est pourquoi, « la vigilance commande, dans l’immédiat, de combattre ces dangers et de prévenir, par des mesures adéquates, l’extension de la base économique de la bourgeoisie en liaison avec le capitalisme néo-colonial ». Parmi les principes de politique économique qui encadrent l’édification d’une économie nationale, il est prescrit le rejet du libéralisme économique et la nationalisation du crédit et du commerce extérieur, ainsi que des richesses minérales et énergétiques. La Constitution du 10 septembre 1963 occulte carrément la question. Son article 16 se limite à assurer que « la République reconnaît le droit de chacun à une vie décente et à un partage équitable du revenu national ».

Plus tard, la Charte nationale, puis la Constitution du 22 novembre 1976 privilégieront la propriété d’État, à laquelle seront reconnues des qualités quasi mythiques telles que « la pleine primauté, le caractère irréversible, la forme la plus élevée de la propriété sociale » [2]. À ce titre, la Constitution de 1976 ne garantit que « la propriété individuelle des biens à usage personnel ou familial » (article 16) et « la propriété privée non exploiteuse, telle que définie par la loi ». La propriété privée n’est tolérée qu’incidemment, « notamment dans l’activité économique » où elle « doit concourir au développement du pays et avoir une utilité sociale. Elle est garantie dans le cadre de la loi ». Le droit d’héritage est également garanti, alors que l’article 17 offre des garanties contre l’expropriation qui n’a de sens qu’au regard de la propriété « individuelle » de cette même disposition.

L’évolution récente consacrera une double évolution : le maintien de la propriété d’État sur les terres agricoles abandonnées par les colons au lendemain de l’indépendance et la privatisation de tous les autres biens immeubles ou activités économiques. Le point de départ de cette évolution est la Constitution de 1989. Son article 49 dispose : « La propriété privée est garantie. Le droit d’héritage est garanti ». Les biens « wakf » et les fondations sont également reconnus et leur destination protégée par la loi.

Nous sommes à un point crucial de rupture avec le modèle hérité des premières années de l’indépendance, avec l’annonce de réformes graduelles passant par la dissolution des structures coopératives de commercialisation et de distribution et la restructuration des exploitations agricoles. Le point culminant de ces réformes, enregistré en dehors de la sphère agricole tient à la séparation entre l’État propriétaire et l’État gestionnaire à partir des lois de janvier 1988, avant que soit franchement promulguée la privatisation des entreprises publiques à partir de 1995. Cette évolution juridique accompagne une lame de fond : l’autonomisation croissante de la sphère économique des rouages du pouvoir politique, préfigurant une construction systémique balbutiante.

Le foncier agricole, de l’autogestion à la concession

Historiquement concédée « dans le sang et la violence » selon l’historiographie officielle, la terre jouit d’un statut juridique particulier. Nous retrouvons en Algérie les fondements de la formation et de la transmission de la propriété dans l’espace méditerranéen, structurés autour des principes de consanguinité, de généalogie et du nom [3]. L’historiographie dominante – et pas seulement officielle [4] des deux côtés de la Méditerranée suggère, lorsqu’elle ne la décrète pas, l’idée première que le « déracinement » ou la « dépossession des fellahs » algériens par les lois coloniales aura pour incidence majeure de transférer aux mains du jeune État algérien indépendant des biens colossaux dont il organisera l’exploitation par rétrocession totale ou partielle, définitive ou temporaire, à d’autres bénéficiaires, notamment privés.

Les assouplissements nécessaires requis par l’exploitation suscitent la création d’une catégorie juridique nouvelle et ambiguë : le droit de superficie. En vertu de ce droit, les exploitants disposent sur les terres qu’ils exploitent d’un « droit de superficie » qui leur confère la propriété des constructions et plantations réalisées sur les terres de l’État, selon des formules qui n’arrêteront pas d’évoluer depuis 1987. Ainsi, de 1962 à 1975, date d’abrogation de la législation coloniale, la législation domaniale cohabite avec le droit nouveau. Le régime juridique de la terre est alors régi par un ensemble de textes qui correspondent aux politiques alors mises en œuvre. On distingue deux grandes périodes dans la formulation juridique : avant et après 1971, avec l’avènement de la révolution agraire.

Le départ massif des colons inspire une première mesure pour la protection et la conservation des biens « vacants » agricoles et des biens placés sous la protection de l’État : l’Ordonnance du 24 août 1962 relative à la protection et à la gestion des biens vacants. Ceux-ci couvraient 2,5 millions d’hectares, soit 30% de la surface agricole utile totale et employaient près de 100 000 travailleurs occasionnels et 134 000 permanents.

Cette première mesure sera complétée par des textes qui vont élargir la consistance du patrimoine de l’État à des biens qui ne sont pas vacants pour leur faire reconnaître les attributs de la domanialité publique, à savoir l’inaliénabilité, l’imprescriptibilité, l’incessibilité et l’insaisissabilité. Cette batterie de textes, datant de 1963 pour l’essentiel, établit que la norme juridique algérienne postcoloniale préconise la restitution des biens abandonnés par les colons aux anciens propriétaires et les place sous l’administration des préfets qui a pour mission de les « conserver » et d’en « réserver » les droits. La vague socialisante donne cependant peu de corps à ces deux notions, même si quelques restitutions furent ordonnées et effectivement réalisées. Ensuite, le décret du 23 octobre 1962 interdit et annule tous les contrats de ventes et de locations, y compris ceux qui ont été conclus à l’étranger depuis le 1er juillet 1962. Les biens concernés redeviennent vacants au sens de l’ordonnance du 24 août 1962. Les conditions et garanties pour cette déclaration de vacance sont fixées par le décret du 18 mars 1963, qui prévoit entre autre une voie de recours. Mais, comme l’observe le Comité des droits de l’Homme de l’ONU « ces recours n’étaient pas efficaces. Les magistrats qui en furent saisis s’accordèrent de longs délais avant de se prononcer, et des dispositions nouvelles faisaient disparaître toute garantie juridictionnelle ». Ainsi, cette possibilité de recours est annulée quelques mois plus tard par un décret du 9 mai 1963. Seule la procédure devant une commission départementale est maintenue. La notion de vacance est quant à elle complétée par celle d’ordre public et de paix sociale, conférant aux autorités un pouvoir d’appréciation quasi souverain.

Il faut ainsi attendre 1971 et la promulgation de l’ordonnance du 8 novembre pour que soit introduite la procédure simple et rapide de constatation des droits sur les terres appropriées individuellement. Les modalités de cette procédure sont précisées dans un décret adopté deux ans plus tard. Cette ordonnance précède les normes constitutionnelles de 1976 qui vont asseoir le nouvel ordre social, tel que défini dans les articles 13, 14 et 16.

Délimiter les propriétés, établir et délivrer des certificats était indispensable pour procéder à la mise en œuvre de la deuxième phase de la révolution agraire qui allait permettre l’affectation de 11 mille km2 à 90 000 paysans. Ainsi, pour faire constater la propriété privée des terres agricoles ou à vocation agricole sur titre, le propriétaire devait se munir d’au moins un des quatre documents suivants : les titres délivrés par l’administration des domaines, les actes authentiques, les certificats de propriété établis et délivrés conformément aux dispositions du décret n° 73-32 du 5 janvier 1973 ou les actes sous seing privés :

Cette opération est aujourd’hui encore inachevée. Le droit de propriété foncière demeure à ce jour encore précaire. L’expression manifeste de cette précarité demeure la difficulté à en établir la preuve. Pour des raisons historiques et sociologiques évidentes que nous avons longuement étudiées ailleurs [5], une part non négligeable des biens fonciers en Algérie n’est pas titrée. Aussi, les textes y afférents sont, pour l’essentiel, de nature circonstancielle et provisoire, car pris dans l’urgence ; ils souffrent alors d’un manque d’effectivité et de visibilité. Les conséquences sont alors insoupçonnables : outre les difficultés à stimuler la productivité agricole, la précarité des titres limite l’accès au droit de construire pour le citoyen puisqu’il est tributaire de la preuve de sa qualité de propriétaire du terrain sur lequel la construction sera érigée, de même qu’elle complique l’obtention d’un prêt hypothécaire pour l’exploitation des terres agricoles ou pour réaliser un autre investissement.

L’indice probant de cet état de choses est l’évaluation de la superficie cadastrée. Si pour l’administration des domaines la clôture de l’opération cadastre et donc l’assainissement définitif des biens fonciers était prévue pour 2014, pour les représentants de la corporation des notaires, cette opération n’a pas dépassé les 20 % de ses objectifs à ce moment-là. Le grand paradoxe actuel est que le corpus législatif régissant la propriété foncière se situe à contre sens de cette réalité indubitable : l’absence de titres de propriété.

L’exploitation privée du foncier public

Le caractère collectif de la propriété va imprimer des formes spécifiques à son mode d’exploitation. Ces formes donneront naissance à une catégorie juridique nouvelle, le droit de superficie. Les biens vacants hérités de la période coloniale se sont révélés un cadeau empoisonné pour l’État algérien. Regroupant les meilleures terres volées aux paysans réprimés et dépossédés, ils ont très tôt fait l’objet d’une exploitation collective avant d’être versés au fonds national de la révolution agraire qui rassemble le patrimoine foncier propriété de l’État, exploité dans l’indivision par des structures de production, individuelles ou collectives, éclatées. En 1987, devant l’échec de la collectivisation, les domaines socialistes sont découpés en exploitations agricoles individuelles (EAI) et collectives (EAC). Ce nouveau cadre d’exploitation des terres est fixé par la loi n°87-19 du 8 décembre 1987 déterminant le mode d’exploitation des terres agricoles du domaine national et fixant les droits et obligations des producteurs, et donnera lieu à la constitution de 3 200 domaines agricoles socialistes et 22 000 exploitations, EAI et EAC. Ainsi, les attributaires d’une EAC bénéficient d’un droit de jouissance perpétuelle sur les terres, qui « doivent être exploitées collectivement et dans l’indivision, avec des quotes-parts égales entre chacun des membres du collectif librement associé. Chaque producteur ne peut prétendre à plus d’une quote-part ni faire partie de plus d’un collectif ». Cependant, ce principe, basé sur l’impossibilité de partager la terre et le travail «  contenait les germes de sa propre dissolution  » [6]. Le statut foncier et les règles de gestion des EAC étaient comparables à ceux des ejidos au Mexique, qui réunissent un groupe de paysans sur des terres distribuées par l’État : les dotations ne peuvent être ni vendues, ni louées, ni hypothéquées.

Cette réforme donna lieu à des arrangements informels, marquant ainsi le début de nouveaux rapports sociaux sur le domaine foncier de l’État. Certaines EAC furent partagées à l’amiable et des attributaires s’organisèrent autour de forages pour pallier les dysfonctionnements du réseau collectif de surface. Une nouvelle catégorie de producteurs apparut – les locataires – pour pratiquer le maraîchage de plein champ, puis sous serre [7]Aujourd’hui, plus de 70 % des EAC sont divisées. Seules les EAC agrumicoles restent encore unies. La présence pérenne des agrumes constitue en effet une orientation stratégique qui ne peut être remise en cause à chaque campagne.

L’objectif politique de la réforme était de satisfaire les besoins alimentaires du pays en augmentant la production et la productivité des terres. Elle y procède graduellement par leur privatisation partielle : une infime partie des terres publiques est confiée à des familles gérant des exploitations autonomes (EAI, 2 % des surfaces distribuées) alors que les domaines agricoles socialistes (DAS) sont fractionnés en structures collectives de trois à dix familles d’anciens salariés (EAC, 89 % des surfaces distribuées). La superficie restante (9 %) est conservée en fermes publiques pilotes, lieux d’expérimentation et de vulgarisation. Parallèlement à ces découpages, le niveau de soutien public (crédits, équipements) aux exploitations agricoles du secteur privé s’accroit et s’aligne sur celui du domaine de l’État [8].

La loi de 1987 a donné naissance à la diversité des systèmes de production actuels. Elle restera en vigueur jusqu’à l’adoption, le 3 août 2008, de la loi n° 08-16 portant orientation agricole. Seront concernées par cette loi les terres agricoles relevant du domaine privé de l’État. Leur mode d’exploitation n’est plus le droit de jouissance perpétuelle mais la concession, définie comme « un acte en vertu duquel l’autorité concédante accorde à une personne le droit d’exploiter le foncier agricole pour une durée déterminée contre une redevance annuelle ». Sera également admis une « accession à la propriété foncière agricole » pour les terres « mises en valeur par les bénéficiaires dans les régions sahariennes et subsahariennes ainsi que les terres non affectées relevant du domaine privé de l’État ». Cette loi sera révisée et remplacée par loi n°10-03 du 15 août 2010 qui fixe le régime actuel et qui couvre deux entités de biens : les terres du domaine privé de l’État et les biens dits « superficiaires », définis comme « l’ensemble des biens rattachés à l’exploitation agricole, notamment les constructions, les plantations et les infrastructures hydrauliques ». Un an après son adoption, 72 % des exploitants (157 000 sur 219 000 recensés) avaient déposé un dossier pour se conformer à la nouvelle réglementation qui autorise toute personne physique de nationalité algérienne à exploiter des terres agricoles du domaine privé de l’État sur la base d’un cahier des charges établi pour une durée maximale de quarante ans. L’exploitant s’acquitte d’une redevance annuelle au profit de l’État, dont le montant est fixé par la loi de finances. Les membres des EAC et des EAI couverts par la loi de 1987 et détenteurs « d’un acte authentique publié à la conservation foncière ou d’un arrêté du wali » peuvent ainsi prétendre à l’éligibilité. De même que les « riverains » soucieux « d’agrandir leurs exploitations » et « les personnes ayant des capacités scientifiques ou techniques et présentant des projets de consolidation et de modernisation de l’exploitation agricole ». Ces demandes doivent être adressées à l’Office national des terres agricoles (interface de l’administration des domaines), chargé de l’immatriculation et de la validation du cahier des charges. Il peut exercer le droit de préemption en cas de cession du droit de concession.

Outre l’exploitation des terres du domaine privé de l’État, la concession offre « le droit de constituer, au profit des organismes de crédit, une hypothèque grevant le droit réel immobilier ». Il est également libre « de stipuler, d’ester en justice, d’engager et de contracter conformément au code civil » et de « conclure tout accord de partenariat ». En pratique, faute d’actes authentiques de propriété sur les terres mises à disposition ou concédées, la Banque algérienne de développement rural fait « jurisprudence » et réclame des hypothèques sur les biens « superficiaires » (les constructions notamment).

L’article 4 de la loi donne de la concession une définition plus large que la législation antérieure. L’article 13 stipule que le droit de concession est « cessible, transmissible et saisissable ». Sa cession, à titre gratuit, peut être effectuée au profit de l’un des ayant droits du bénéficiaire pour la durée restante de la concession en cas d’incapacité ou d’atteinte de l’âge de la retraite. En cas de décès, les héritiers disposent d’un délai d’un an pour choisir un représentant qui assumera les droits et charges, selon dispositions du code de la famille dans le cas où il s’agit de mineurs, se désister ou céder leurs droits. Passé ce délai, l’Office saisit la juridiction compétente.

Dans le sillage des scandales ayant émaillé l’exploitation de certains domaines de la Mitidja, est exclue de la concession toute personne ayant procédé à des transactions foncières prohibées sur lesdites terres agricoles, celles dont les arrêtés d’attribution ont été annulés et celles qui ont été déchues du droit d’exploitation après que celui-ci ait été prononcé par voie judiciaire. Quatre ordres de circonstances justifient la résiliation de l’acte de concession : le détournement de la vocation agricole des terres ou des biens superficiaires, la non-exploitation des unes ou des autres pendant plus d’une année, la sous-location ou encore non-paiement de la redevance à l’issue d’une période de deux ans consécutifs. Selon un article de la presse locale 11 900 dossiers d’exploitants étaient aux mains de la justice et 15 mille hectares de terres étaient détournés de leur vocation agricole.