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L’égalité de reconnaissance et de participation des Roms dans la société est un combat qui dure depuis des siècles. Au cours des dernières décennies, parallèlement au développement des nouvelles démocraties européennes post-communistes, nous avons assisté à la formation d’organisations de la société civile rom qui ont commencé à coopérer, en surmontant les distances géographiques et les frontières. L’inscription des Roms à l’ordre du jour d’organisations intergouvernementales telles que le Conseil de l’Europe1 et l’OSCE peut être considérée comme un héritage de la création de l’Union internationale des Roms en 1978 , qui a créé un espace pour l’inclusion ultérieure et le dialogue autour des droits des Roms.

En outre, les efforts des Roms et des militants pro-Roms pour une reconnaissance et un traitement égaux du peuple rom, en tant que plus grande minorité ethnique européenne, ont atteint leur plus haut point en avril 2011. La Commission européenne a alors publié une communication COM/2011/0173 : "Un cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms 2020" . Le "peuple rom" est devenu un sujet d’efforts européens supra-nationaux et synchronisés. De manière controversée, grâce aux efforts européens visant à faire des Roms des sujets de la société vus et reconnus sur un pied d’égalité, la catégorie des "Roms" est devenue une catégorie objective. Les " Roms " sont devenus un objet politique, une " catégorie socio-économique " qui doit être " intégrée " ou " incluse " par le biais de mesures et de programmes politiques.

Certaines des structures destinées à servir ce processus d’intégration des Roms ont été élaborées et mises en place avant même 2011. Certains États membres avaient développé leurs institutions centralisées, comme par exemple l’Agence nationale pour les Roms (Roumanie, 2004). D’autres États avaient placé les Roms sous la responsabilité d’organismes chargés des minorités en général, comme le Conseil national de coopération sur les questions ethniques et d’intégration (Bulgarie, 2004).

De nombreux pays avaient déjà élaboré leurs propres stratégies nationales d’intégration des Roms avant l’appel de la CE de 2011. Ces stratégies antérieures à 2011 étaient nommées différemment, par exemple, le cadre bulgare pour la pleine intégration des Roms dans la société bulgare (1999), la politique nationale finlandaise sur les Roms (2009), le concept tchèque d’intégration des Roms (2010), etc. Cependant, la vague de migration de fin 2010/début 2011 a forcé tous les États membres (à l’exception de Malte ) à adopter ou réviser et synchroniser leurs stratégies existantes pour les Roms pour 2012-2020. En 2011, au niveau européen, sous la Commission Barroso II, une nouvelle structure a vu le jour au sein de la DG Justice de la CE : l’unité actuellement nommée " D.1 Non discrimination et coordination des Roms ". La tâche de cette unité a été de superviser les États membres dans leur mise en œuvre des stratégies en faveur des Roms, d’exiger un suivi (rapports) et de fournir un contrôle et un retour d’information.

Les structures en dehors de D.1 ont également été lentement mises en place (et le sont toujours). Étant donné que 27 États membres (y compris le Royaume-Uni et à l’exclusion de Malte) ont adopté des stratégies en faveur des Roms, plusieurs fonctionnaires de ces pays ont été chargés de contacter la Commission européenne au sujet de la mise en œuvre des stratégies en faveur des Roms au niveau national, c’est-à-dire qu’ils sont devenus les " points de contact nationaux pour les Roms ".

Le rôle des NRCP est de recueillir des informations sur l’avancement des mesures d’intégration des Roms, en contactant souvent d’autres fonctionnaires de diverses entités publiques, et de présenter ces rapports d’avancement nationaux à la CE. Mais qu’en est-il si les gouvernements donnent de mauvaises informations ou si les informations fournies par les NRCP des États ne sont pas suffisantes ? C’est en tout cas ce que craignait la société civile.

Afin d’impliquer également la société civile en tant que contrôleur des rapports nationaux, la CE a donné naissance à ce que l’on appelle le Roma Civil Monitor , un projet pilote géré par proRoma et des organisations roms en 2017 (jusqu’en 2020) : une coalition d’organisations de la société civile qui doit rendre compte parallèlement des politiques et des réalités roms au niveau national. Et bien que les structures permettant de rendre compte de l’intégration des Roms soient établies et, dans une certaine mesure, développées (CE D.1, NRCP, CSM, FRA), les procédures relatives aux rapports sur l’intégration des Roms restent discutables et cachées aux yeux du public.

Conformément à l’exigence de la Commission européenne, les points de contact nationaux roms doivent rendre compte des mesures " pertinentes " de mise en œuvre des stratégies nationales d’intégration des Roms. Pour comprendre le processus de mise en œuvre des NRIS et le rôle des NRCP il est essentiel de comprendre ce que signifie et implique une mesure "pertinente". Par exemple, quelles sont les mesures politiques qui comptent pour l’intégration des Roms et celles qui ne comptent pas ; sur quelle base cela est-il décidé et par qui ?

D’autres questions se posent. La conception des mesures pertinentes pour l’intégration des Roms suit-elle ou non des règles spécifiques ? Existe-t-il des lignes directrices de la CE sur ce qu’est une pertinence ? Quelles sont les orientations de la Commission en matière de rapports sur les mesures pertinentes pour les Roms ? En outre, comment toutes ces entités interagissent-elles dans la notification des mesures d’intégration des Roms : que signalent-elles et que ne signalent-elles pas ? Et pour quelles raisons ? Actuellement, la société civile et la grande majorité des décideurs politiques manquent d’une vision claire et d’informations sur ce qui fait qu’une mesure politique est pertinente pour les Roms et par conséquent incluse dans les rapports des gouvernements nationaux sur la mise en œuvre des NRIS. Actuellement, la DG Justice de la CE publie les réflexions nationales recueillies sous la forme de rapports d’avancement résumés et comparatifs, d’examens à mi-parcours et de communications qui " montrent " au grand public les progrès réalisés en matière d’intégration des Roms.

Ces brefs rapports d’étape résumés informent la société civile, les gouvernements nationaux, les décideurs politiques de l’UE et les citoyens ordinaires sur l’état de l’intégration des Roms en Europe. D’une part, les rapports publiés deviennent un point de départ pour l’élaboration des politiques futures et la définition des priorités futures. D’un autre côté, à mesure que le rapport est résumé et comparé, il se transforme en une sorte de course particulière : les pays font état d’un certain nombre de mesures pour montrer à la Commission leurs progrès. La Commission, pour sa part, présente un rapport annuel au Conseil européen et au Parlement européen.

Dans ces graphiques et tableaux cités dans les rapports d’avancement, la nature et le contenu des mesures politiques restent non écrits (ce qui a été fait). Pourtant, on peut seulement voir dans quel domaine se situent les mesures : éducation, emploi, etc. Le budget de ces mesures n’est pas non plus mentionné. Ce que le public peut voir, en revanche, c’est le "nombre de mesures déclarées". Dans cette recherche, ainsi que dans les rapports de la Commission européenne, le terme "mesure" fait référence à une politique ou à une législation au niveau national ou local, ainsi qu’aux efforts des ONG et des organisations de la société civile (projets et conférences liées à ceux-ci, activités, etc.)

Le rapport publié le 6 septembre 2019 sur les stratégies nationales d’intégration des Roms est le dernier rapport du cadre de l’UE jusqu’en 2020 axé sur la mise en œuvre des mesures d’inclusion des Roms dans les États membres. Le rapport combine des informations provenant des points de contact nationaux roms et des moniteurs de la société civile. Ce rapport vise à informer le Conseil, les États membres, les organisations non gouvernementales et, enfin et surtout, les citoyens ordinaires et les Roms eux-mêmes, des progrès réalisés en matière d’intégration des Roms.

Il convient de souligner que ce rapport est, avant tout, de nature comparative. Il compare les États membres en fonction des mesures qu’ils ont signalées comme étant pertinentes pour les Roms. Le rapport n’est pas du tout descriptif ou révélateur de ce qui a été fait. Au contraire, il est quantitatif - il tente de mesurer les progrès de l’intégration des Roms en fonction de plusieurs mesures signalées dans plusieurs domaines thématiques. Par exemple, l’Autriche a fait état de 36 mesures dans le domaine de l’éducation, tandis que la Hongrie en a rapporté beaucoup moins, soit 13. La France - une seule mesure dans le domaine du logement, tandis que la Slovaquie en compte 13.

Qu’est-ce que cela nous apprend ? Même si nous comparons ces chiffres, il est impossible de conclure qui a fait quoi : quel pourcentage des mesures a atteint la population rom dans le pays ; quel est leur budget ; s’agit-il d’un programme d’État à long terme ou juste d’un court projet d’une ONG. Les "fiches pays" sont un peu plus verbeuses, mais elles ne disent pas grand-chose non plus sur la nature des mesures appliquées et rapportées. On peut y lire que Chypre, par exemple, a fait état de plusieurs programmes destinés aux personnes handicapées et aux personnes souffrant de maladies chroniques comme mesures pertinentes pour l’intégration des Roms.

De même, l’Estonie mentionne l’adoption de la convention d’Istanbul comme une mesure essentielle et pertinente pour l’intégration des Roms. Les NCRP ont signalé ces mesures comme étant pertinentes pour les Roms, et la Commission européenne n’avait rien à dire à ce sujet mais les a publiées dans son dernier rapport. Si l’on cherche à savoir si ces mesures sont pertinentes pour les Roms, on se posera des questions telles que : "Combien de Roms vivent à Chypre ? ; Combien de personnes handicapées y a-t-il ? ; Quelle est la part des Roms parmi la part des personnes handicapées ? Une fois que nous aurons les réponses, nous pourrons peut-être conclure que les politiques et programmes ciblés sur les personnes handicapées sont importants et pertinents pour les Roms de Chypre.

Mais il n’y a aucune trace dans le rapport de la raison pour laquelle cela a été signalé. De même, la fiche pays de l’Estonie mentionne la Convention d’Istanbul comme une réalisation. Ainsi, on pourrait, par exemple, demander : "Combien de femmes roms y a-t-il en Estonie et quel est leur pourcentage parmi les femmes victimes de violences domestiques ? Le lien est invisible pour le lecteur, mais la Commission européenne l’a publié dans son rapport.

Qu’est-ce qui rend une mesure pertinente pour les Roms ?

Pour la période allant de 2011 à 2019, les rapports nationaux des États membres ne sont pas accessibles au public. Cela remet en question tous les rapports de la Commission européenne depuis des années. Il n’y a pas de transparence. La société civile ne peut pas examiner les rapports des points de contact nationaux des Roms, elle n’a donc aucun moyen de les critiquer. Le dialogue sur ce sujet est entièrement mené par la Commission européenne, qui joue le rôle d’arbitre et cherche à établir un processus qui ait du sens. Les États membres manquent de mécanismes de coordination institutionnels et civiques fonctionnels en ce qui concerne la mise en œuvre de leurs stratégies nationales en faveur des Roms. Le fonctionnement des quelques mécanismes qui fonctionnent reste caché. Il n’existe pas de pages web claires consacrées aux efforts des États membres en faveur de l’intégration des Roms. Dans plus de 90 % des cas, il n’existe pas non plus de rapports nationaux sur la mise en œuvre des stratégies en faveur des Roms.

Cela ne fait qu’exacerber un problème : d’une part, il n’y a pas de rapports nationaux et, d’autre part, les rapports européens ne sont pas accessibles au public. Les problèmes des Roms sont donc le problème de qui ? Mis à part le Roma Civil Monitor, qui est en train de devenir le projet le plus abouti de la Commission européenne en matière de retour d’information structuré sur les processus et les résultats, le processus de réception du retour d’information de la société civile est chaotique. Des changements ont eu lieu au fil des ans : tout d’abord, il n’y avait pas de modèles de formulaires pour les contributions de la société civile, puis il y a eu des modèles qui ont ensuite été modifiés, puis les consultations ont pris une forme différente et, aujourd’hui encore, le plus important, l’objet des consultations reste incertain. Il est difficile de savoir à quoi la société civile a contribué lorsque les rapports des États membres n’étaient pas disponibles. Enfin et surtout, ces faiblesses restent largement ignorées par la société civile. Les réseaux roms européens, ainsi que les organisations nationales établies, ne parviennent pas à formuler correctement les problèmes du processus. Certaines organisations nationales de premier plan ne comprennent pas les mécanismes liés à la manière dont les EM rendent compte à la CE.

Il semble que ces 9 années n’aient vu aucun progrès pour l’inclusion des Roms en Europe. Le seul résultat positif est peut-être l’idée qu’un processus visant à répondre à cette préoccupation vitale se développe naturellement, mais ce développement est encore loin d’être achevé. Compte tenu de la taille extrêmement réduite de l’équipe chargée des Roms au sein de la Commission européenne, on pourrait faire valoir que même les progrès limités réalisés jusqu’à présent représentent un effort substantiel. En outre, personne ne peut nier les efforts continus de la FRA dans ce processus. Pourtant, les résultats restent extrêmement insatisfaisants. Les problèmes mentionnés ci-dessus ne sont toujours pas résolus.

QU’EST-CE QUI REND UNE MESURE PERTINENTE ? Comprendre l’interaction entre la Commission européenne et les points de contact nationaux pour les Roms dans les rapports sur la mise en œuvre des stratégies nationales d’intégration des Roms pour la période 2012-2020. Le 7 octobre 2020, la CE a adopté un nouveau cadre européen pour l’intégration des Roms : le cadre stratégique de l’UE pour l’égalité, l’inclusion et la participation des Roms à l’horizon 2030. La nouvelle stratégie est nettement améliorée par rapport à celle de 2020. Le terme "intégration" est oublié tandis que le document accorde une place centrale à "l’égalité", "l’inclusion" et "la participation" ; il se concentre sur l’antitsiganisme comme principal obstacle et couvre des groupes qui restaient exclus dans le document précédent, comme les jeunes Roms et les Roms LGBT+. Le document est accompagné de recommandations du Conseil qui établissent des critères beaucoup plus clairs sur les éléments sur lesquels les États membres devraient faire rapport au cours des dix prochaines années. La FRA fournit un "cadre de suivi" avec une série d’indicateurs qui devraient guider les États membres sur la "manière" dont les rapports devraient être établis64. Le prochain rapport des États membres sera-t-il accessible au public ? Aurons-nous un suivi civil structuré ? Les mesures futures seront-elles pertinentes, ou recevrons-nous plus de la même chose ? Ces questions n’ont pas non plus encore été abordées. Il est à craindre que la question de savoir ce qui rend une mesure pertinente pour l’intégration des Roms reste sans réponse.

Acronymes utilisés

CSR – Country-Specific Recommendation
DG – Directorate-General
EC - European Commission
EP – European Parliament
ESF – European Social Fund
FRA – Fundamental Rights Agency
(EM) MS – Member State
NRIS – National Roma Integration Strategy
NRCP – National Roma Contact Point
RCM – Roma Civil Monitor
SDG – Sustainable Development Goal